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思想前沿


奥巴马的第二任期: 对能源政策及能源产业的影响

在奥巴马总统第二任期内,能源安全和环境保护领域将可能发生哪些变化?

在奥巴马总统第二任期内,能源安全和环境保护领域将可能发生哪些变化?简要回顾过去或许将令未来更加明朗。

在过去至少长达40年的时间里,能源安全和环境保护一直都是美国能源政策的两大突出主题。现代能源安全问题可以追溯至1973年爆发的阿以冲突。当时,石油输出国组织(OPEC)的阿拉伯成员国将原油产量削减了25%,从而造成全球汽油短缺,燃料价格翻了两番。这次危机促使美国将能源安全提升到了政策议程的首要位置,而且自此这一原则便从未受到动摇。

环境保护问题同样源于上世纪七十年代。1970年,美国成立了环境保护署(EPA)。此后,美国立法机构和监管机构采取了一系列措施,尤其是通过控制空气污染物和设立燃料效率标准来减少能源使用对环境的影响。在之后的八、九十年代中,随着气候变化问题日益突出,美国环境议程的覆盖面变得越来越广泛,目标也更具雄心壮志。政府的关注重点逐渐转移到了如何控制排放并提高可再生能源在发电中比例,希望由此使美国的能源供应更趋环保。

时光荏苒,我们现在可以来检视能源安全和环境保护这两大主题对当今世界所产生的影响。

早期愿景

在2008年角逐总统大选时,巴拉克•奥巴马参议员将构建清洁、绿色的能源未来作为其竞选活动的宗旨之一。为此,不但应当提高可再生能源在发电中的比重,而且有关碳捕获和碳封存的“清洁煤”技术同样需要获得优先发展。当时,奥巴马曾警告美国不要“过度依赖石油”,并提出通过新的环保及燃料效率要求来抑制美国的石油需求。

然而,宣誓就职以来,奥巴马总统却忙于应对自1929年至1933年经济大萧条以来最严重的经济危机。能源政策迅速退居次席,总统将注意力转向了经济刺激措施、医疗改革,以及逐步结束在阿富汗和伊拉克的军事行动。

不过在这期间,能源产业的深刻变革并未就此止步。经过多年渐进式的技术改进,水平钻井和水力压裂(“裂解”)等技术的应用达到了空前规模,使先前深藏于页岩之中未经开采的天然气资源得到了大幅利用。“页岩风潮”开始迅速蔓延,美国的页岩气产量从2000年的110亿立方米猛增到了2010年的1400亿立方米。1

与此同时,致密油的发展同样令人印象深刻。2000年,美国致密油的日产量为15万桶左右,到2011年则达到了100万桶。而致密油产量的持续增加则是美国原油生产不断攀升的结果——自1983至1985连续三年增产以来,美国原油产量在2009年至2011年又一次实现了该成绩。2

到了2012年,能源安全格局已大相径庭

当2012年总统大选拉开帷幕之时,上述这些规模化的技术突破已使美国能源安全格局发生了显著改变。随着国内油气产量的不断增加,对部分人而言,作为能源安全要务的可再生能源似乎已不再迫在眉睫——至少就中短期而言会是如此。因此在奥巴马2012年竞选活动中,可再生能源议程已鲜被提及,相反,却加大了对传统化石燃料的支持力度。事实上,奥巴马在2012年国情咨文演说中承诺,将对75%以上的近海石油及天然气潜在资源进行开采。3

同时,奥巴马总统还提出了削减对石油和天然气公司的补贴、继续安排可再生能源补贴、加强环保署对温室气体排放的监管力度,以及制定更加严格的车辆标准等多项举措。但就整体而言,清洁能源议程的重要性已显著下降。尽管可再生能源仍将发挥一定作用,但仅仅是“全方位开发美国各项能源潜力的整体战略”之组成部分。4

未来四年的发展趋势

展望奥巴马总统的第二任期,一部分人对其会否重新推动绿色环保举措持怀疑态度。美国能否吸取飓风“桑迪”的惨痛教训,为环境议程注入新的动力?虽然存在可能性,但我们认为这一过程必将困难重重。在通过气候变化或环境综合立法方面,存在着诸多相互冲突的利益关系。

美国国会将极可能进行一系列小规模改革,以不同方式对能源生产者产生影响。同时,由于两党已就简化税法达成协议,企业税改革也很可能势在必行。对大型企业而言,税收漏洞和税务减免很可能将不复存在,而标准的35%企业税率或许也会被调低。5

例如,美国为了鼓励企业将就业机会留在国内,特推出了一项制造业税收抵免政策(MTC),但对于石油企业而言,其税收抵免额度可能会有所下降;而百分率折耗税收减免、非常规燃料税收抵免、联邦可再生能源发电税收抵免等政策也将出现同样变动。其中,百分率折耗税收减免目前主要帮助独立生产商提升国内产量,而联邦可再生能源发电税收抵免则刺激了太阳能和风力发电装机水平的迅速增加。不过,石油和天然气企业获得的补贴预计将保持不变,而政府将主要采取为低收入家庭购买取暖用油或为农户购买设备燃油等支持形式。

在奥巴马首个任期内行动屡屡受挫的美国环保署(如:烟雾和煤灰条例无疾而终)现已显露出自身魄力。近期,该部门发布了一项颇具积极意义的煤烟排放条例6,并很可能要求所有新建发电厂至少达到联合循环发电的效率水平7——二氧化碳排放量仅为普通电厂的一半。如果该条例能够按计划于2013年4月前得以顺利实施,那么就有可能进一步覆盖到现有发电厂,从而严格限制行业将煤炭用作燃料资源。在本条例和另一项州际防污染条例的共同作用下,8发电企业除改用天然气外将别无选择。

事实上,环保署颁发的条例已初见成效。此外,内政部提高了天然气开采许可证的发放率,天然气产业呈现出蓬勃发展之态,由此带动的价格下跌幅度也超出了人们预料。

与此同时,美国能源部正在通过推动技术进步来促进当前能源格局的转变,由此在构建国家能源未来的过程中发挥着日益重要的作用。该部门主要负责尚未进入竞争阶段的领先型研究,包括风能、太阳能以及聚变等领域的前沿技术,其拥有的多家国家实验室和向研究型大学提供的大量资助显然超越了私营领域在尖端科学方面的研发规模,而各种技术转移项目则帮助企业家将新技术顺利引入市场。能源技术领域的任何根本性转变均可能源自这些努力。

最后,如果奥巴马政府批准基斯顿输油管发展计划(Keystone XL pipeline),那么总统本人亦会对美国能源格局产生一定影响。以下各项考量因素可能会对该计划的通过起到决定性作用,包括:在失业率高达近8%的时期创造新的就业机会;通过提高GDP而增加联邦收入;以及无论输油管是否穿越美国本土,石油终将进入美国市场(进而对环境产生影响)。

对行业机构的启示

对公用事业企业而言,加强监管将对资本投资产生重大影响。政府对碳排放的进一步限制将迫使企业对排放控制设备进行追加投资,或利用燃气和联合循环发电机组替换燃煤发电设备。

由于发展中国家的石油和天然气需求依然强劲,因此导致石油价格仍居高不下,从而推动了北美原油勘探和生产的发展。据国际能源署预测,美国将在2020年前超越俄罗斯和沙特阿拉伯,一举成为全球最大的石油生产国。9同时,环境法规和税收政策仍将继续发挥作用,但不大可能会影响各方为优化现有基础设施及建设新的勘探和生产能力所进行的投资。

此外,短期内,公用事业和石油天然气企业还可能受到美国财政清算的影响。与石油天然气企业有关的漏洞或将被完全堵住。红利税税率也可能进一步提高,进而降低公用事业公司对投资者的吸引力,并提高新增基础设施投资的成本。

最后,由于目前正是石油天然气和公用事业企业的重要关头,因此它们将需要利用充足的信息来决定如何优化自身资产组合。当前的有利条件可谓史无前例:一方面,利率已达历史最低水平;另一方面,外部因素也为固定资产扩建和更新提供了强大动力。

未雨绸缪,相机而变

综上所述,在确定企业战略和政策响应方式时,能源行业高管应当对能源政策的大环境进行理智的全盘考量,而非仅仅关注某一法令或机构行动。我们可以预见,奥巴马政府将努力寻求实现短期目标与长远目标的平衡。

因此,在当前这一关键时刻,各企业应积极进行系统性的情境规划,以了解不同能源未来对经济产生的不同影响。就如我们在2008年所目睹的那样,随着金融危机的爆发,奥巴马在总统竞选活动时提出的绿色议程就迅速退居次席。无论是经济、地缘政治、环境还是各种综合性事件,任何“黑天鹅”事件都同样可能引起美国政治要务发生转变。因此,我们必须在思想和需求上做好充分准备,以便抓住时机进行快速调整。

作者

道格拉斯•科尔(Douglas Cole):埃森哲资源事业部北美地区战略咨询经理。

迈克尔•戴维斯(Michael J. Davis):埃森哲资源事业部北美地区战略咨询顾问。加入埃森哲以前,戴维斯先生曾在小布什政府中担任美国能源部副部长的政策顾问。

贾法尔•艾尔•里卡比(Jaffar Al-Rikabi):埃森哲资源事业部北美地区战略咨询顾问。

1 “新兴资源概况:美国页岩气与页岩油区块”,美国能源情报署,2011年7月,www.eia.gov。

2 同上。

3 巴拉克•奥巴马,白宫新闻秘书办公室。“总统国情咨文演说”,2012年,www.cfr.org。

4 同上。

5 “众议院共和党人称,税制改革更可能在‘财政悬崖’协议之后出台”,《国会山报》,2013年1月5日,http://thehill. com。“奥巴马总统和约翰•博纳(John Boehner)各自讲话,但并未相互沟通” ,《政治家》,2013年,www.politico.com。

6 J•布罗德(Broder, J),“环保署制定更严苛的空气烟尘颗粒含量标准”,《纽约时报》,2012年12月14日,www.nytimes.com。

7 “新建电厂碳污染标准”,美国环保署,2013年,http://epa.gov。

8 “州际空气污染传播”,美国环保署,2013年,http://epa.gov。

9 B•沃尔什(Walsh, B.),“美国将重登石油巨头宝座,但能源仍无法自给自足”,《时代》,2012年11月13日,www.science.time.com。